ผังเมืองไทยฉบับ ‘ลับลวงพราง’ มาดูเมืองนอกบ้าง | ดร.โสภณ พรโชคชัย

ไม่มีผังเมืองในรายละเอียดการใช้ที่ดิน ไม่มีผังสาธารณูปโภคให้ดาวน์โหลด จึงดูเป็นผังเมืองฉบับ “ลับลวงพราง” ผู้เขียนจึงขอนำมาชมผังเมืองในต่างประเทศบ้าง 

ก่อนไปต่างประเทศ สิ่งหนึ่งที่พึงวิพากษ์เกี่ยวกับผังเมืองกรุงเทพมหานครก็คือทำช้ามาก ผังเมืองปี 2556 หมดอายุปี 2560 (5 ปี) นี่ปี 2567 ยังร่างไม่เสร็จ อย่างนี้จะถือว่ากรุงเทพมหานครละเว้นและบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่

ยิ่งกว่านั้นพวกที่รับจ้างทำผังเมืองก็เป็นอาจารย์จากสถาบันเดียวที่ดูเหมือน “ผูกขาด” มา 20-30 ปีแล้ว จึงคิดแบบเดิมๆ เรื่อยมา ไม่รู้มีนอกในอะไรหรือเปล่า

มาดูกรณีแรกคือ อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน หรือ Floor Area Ratio (FAR) ปรากฏว่าของ กรุงเทพมหานครกำหนดไว้สูงสุด 10 เท่าต่อ 1 หรือ 10 : 1 แต่มีเพียงบางพื้นที่เท่านั้นใน จ.นนทบุรี กำหนดลดลงเหลือ 8 : 1 แสดงว่าส่วนใหญ่สร้างได้ต่ำมาก เช่น อาจถึง 0.5 : 1 เช่น ถ้าเรามีที่ดิน 1 ไร่ หรือ 1,600 ตารางเมตร เราอาจสร้างได้เพียง 800 ตารางเมตรเท่านั้น เป็นต้น

FAR ใจกลางเมืองในประเทศอื่นเป็นอย่างไร

สิงคโปร์ สร้างได้สูงถึง 25 : 1 หรือ 25 เท่าของขนาดที่ดิน ซึ่งสิงคโปร์และกรุงเทพฯ อยู่ในเขตที่แทบไม่มีแผ่นดินไหว จึงควรสร้างสูงได้เช่นนี้ อย่างในกรุงเทพฯ ก็ยังมีอาคาร เช่น วอลสตรีททาวเวอร์ บน ถ.สุรวงศ์ สร้างถึง 20 เท่าของขนาดที่ดิน (20 : 1) หรืออาคารสีลมพรีเชียสเซ็นเตอร์ (โรงแรมเลอบัว) สร้างถึง 30 : 1 ก็ยังไม่ได้สร้างปัญหาให้กับอาคารรอบข้างแต่อย่างใด

ฟิลิปปินส์ ในศูนย์กลางธุรกิจ Bonifavio Global City และ Makati ในกรุงมะนิลา สร้างได้สูงถึง 18 : 1 ทำให้ประชาชนผู้มีรายได้ปานกลางก็สามารถอยู่ในใจกลางเมืองได้ เพราะเมื่อสร้างได้สูงๆ ก็ทำให้ราคาขายต่อตารางเมตรของอาคารสูงถูกลง เพราะใช้ที่ดินผืนเดียวกัน โตเกียวก็สูงสุดถึง 18 : 1 กรุงโซลกับฮ่องกง กำหนด 15 : 1 จาการ์ตา 10 : 1

ไทเป 8-10 : 1 ที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะที่ไต้หวันมีแผ่นดินบ่อยๆ จึงทำให้กำหนดไว้ต่ำเช่นนี้ แต่ในประเทศไทยไม่เหมือนกัน ไม่มีแผ่นดินไหวหรือไม่ก็ไหวไม่รุนแรง การกำหนดไว้ต่ำๆ เช่นนี้จึงถือว่าน้อยมาก ในกรุงเทพฯ เมื่อก่อนสร้างได้ 10 : 1 ทั่วทั้งจังหวัดแต่เดี๋ยวนี้สร้างได้เพียงเฉพาะบางส่วน ซึ่งน้อยมาก

การก่อสร้างก็มักจะอนุญาตให้สร้างสูงๆ ในใจกลางเมือง เป็นสิ่งที่ถูกต้อง ประชาชนจะได้อยู่ในใจกลางเมือง พร้อมกับมีรถไฟฟ้าใช้ ทำให้พื้นที่ในเขตรอบนอกโดยเฉพาะที่เกษตรกรรมไม่ถูกแปลงมาใช้สร้างบ้านจัดสรร

พื้นที่สีเขียวหรือเกษตรกรรมรอบๆ เมืองก็จะไม่ถูกทำลาย แต่ในกรุงเทพฯ มีการบุกไปสร้างบ้านในเขตชานเมืองมากมาย และต่อไปสาธารณูปโภคต่างๆ เช่น ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ทางด่วน รถไฟฟ้า ก็ต้องขยายตัวออกไปอย่างไม่สิ้นสุดนั่นเอง

ความผิดพลาดของการผังเมืองไทยที่ผ่านมา 66 ปี (ตั้งแต่มีกฎหมายผังเมืองฉบับแรกในปี 2495) ก็คือ ความคร่ำครึของนักผังเมืองที่เดี๋ยวนี้ก็ไม่ค่อยวางผังเองแล้ว ปล่อยให้บริษัทเอกชนมารับงาน 

บริษัทเหล่านี้ก็คงมีคนในกรมกองที่เกี่ยวข้องมามีส่วนเกี่ยวข้องด้วยหรือไม่ก็ไม่อาจทราบได้แน่ชัด วางผังเชิงตามสภาพ ไม่ได้คิดใหม่ทำใหม่เท่าที่ควร บางอย่างก็ลอกความคิดของประเทศตะวันตกมา เช่น ระยะร่น เพราะประเทศเหล่านั้นหนาวเย็น ต้องการแสงแดด จึงมีระยะร่นมาก แต่ไม่ใช่ในกรณีประเทศไทย

อีกประการหนึ่งก็คือ การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง ขาดประชาธิปไตย ถ้าคนในท้องถิ่น ชุมชน ย่าน แขวง เขต มีส่วนในการวางผังเมืองเอง ก็ย่อมวางหรือกำหนดการใช้ที่ดินที่สอดคล้องกับความเป็นจริง แต่ผังเมืองไทย เป็นแบบวางแผนแบบบนลงล่าง จึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

ที่ผ่านมามีผู้ร้องขอแก้ไขผังเมืองกรุงเทพมหานครปี 2556 ถึง 2,000 ราย แต่แทบทุกรายไม่ได้รับการแก้ไข และไม่ได้มีคำชี้แจงใดๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษร แสดงว่าข้าราชการประจำเป็นใหญ่ ไม่ได้รับใช้ประชาชน

ผู้เขียนเสนอให้ทำผังเมืองให้เป็นเสมือนแผนแม่บทการใช้ที่ดินที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม โดยมีบูรณาการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อการวางผังเมืองซึ่งถือเป็นสิ่งจำเป็นเป็นอย่างยิ่ง ไม่เช่นนั้นการผังเมือง ก็จะไม่มีประสิทธิภาพและไม่มีประสิทธิผลสำหรับการพัฒนาประเทศ 

อย่างเช่นในกรณีผังเมืองรวมกรุงเทพฯ แม้สำนักผังเมืองหรือแม้แต่กรมโยธาธิการจะพยายามจัดทำผังเมืองให้ดี เป็นคุณต่อส่วนรวมแต่ก็ไม่สามารถบรรลุ เนื่องจากขาดบูรณาการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง  

ผู้เขียนจึงขอเสนอให้รัฐบาลเป็น “เจ้าภาพ” จัดทำผังเมืองในลักษณะการปฏิรูปใหม่ ให้ผังเมืองเป็นเสมือนแผนแม่บท 5 หรือ 10 ปีของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง 

จะเห็นได้ว่า กรุงเทพมหานครได้จัดทำผังเมืองโดยอ้างอิงว่าได้ศึกษาจังหวัดปริมณฑลด้วย แต่สามารถวางผังเฉพาะในพื้นที่ของกรุงเทพฯ เท่านั้น การประสานกับจังหวัดอื่นๆ จริงหรือไม่ก็ไม่ทราบ เพราะผังเมืองจังหวัดอื่นๆ ออกมาแล้ว การกล่าวอ้างของกรุงเทพมหานครจึงเสมือนการอ้างที่ดูเหมือน “โกหก” 

ผู้เขียนยังเสนอว่า เราควรทำผังเมืองเชิงรุก เช่น

1.การสร้างศูนย์กลางธุรกิจในใจกลางศูนย์ธุรกิจ (CBD in CBD) โดยมีการเวนคืนที่เป็นธรรม มีการก่อสร้างบ้านทดแทนในบริเวณที่ใกล้เคียงเดิม ไม่ให้ประชาชนเดือดร้อน

2.การสร้างศูนย์ชุมชนนอกเมือง โดยเป็นพื้นที่ปิดล้อม เชื่อมต่อกับใจกลางเมืองด้วยทางด่วนและรถไฟฟ้า เพื่อไม่ให้เมืองขยายโดยไร้ขีดจำกัด

3.การจัดสรรที่ดินให้สร้างนิคมอุตสาหกรรม จัดสรรที่ดินให้สร้างหมู่บ้านจัดสรรและอาคารชุดพักอาศัย โดยที่ดินนี้มีสาธารณูปโภคครบครัน ไม่ให้ใครๆ ไปสร้างโครงการที่ได้ตามใจชอบเช่นปัจจุบัน

4.การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อเพิ่มอุปทานที่ดิน เป็นต้น

5.ในกรณีอาคารอนุรักษ์ทางประวัติศาสตร์ กรุงเทพมหานครควรดำเนินการในแนวคิดใหม่ที่ไม่ใช่ให้ “คนตายขายคนเป็น” กล่าวคืออาคารอนุรักษ์สามารถได้รับการดัดแปลงการใช้สอยได้ ย้ายไปสร้างที่ใหม่ได้ หรือสร้างอาคารสมัยใหม่คร่อมบนอาคารอนุรักษ์ได้เป็นต้น

6.ในพื้นที่ใดที่มีการถอนสิทธิการพัฒนาที่ดิน ควรมีมาตรการจ่ายเงินทดแทนตามความเหมาะสมในราคาตลาด บวกด้วยค่าความเสียหายอื่น (ถ้ามี) ทางออกที่มีการนำเสนอให้สามารถขายสิทธิในการพัฒนาให้กับที่ดินแปลงอื่นเป็นสิ่งที่ไม่สมควร เพราะเป็นการผลักภาระให้กับประชาชน แต่ในขณะที่ทางราชการไม่ได้รับผิดชอบเยียวยา

7.ควรมีการทบทวนกรณีห้ามก่อสร้างในพื้นที่รอบสวนสาธารณะ เช่น สวนหลวง ร.9 และสวนเบญจกิติ สวนสาธารณะเหล่านี้มีผู้มาใช้สอยน้อยมากในแต่ละวัน แต่หากสามารถสร้างอาคารสูงได้โดยรอบย่อมจะทำให้การก่อสร้างสวนสาธารณะคุ้มค่ากว่าที่เป็นอยู่นี้

เราต้องศึกษาให้ดี ไม่ให้ทำผังเมืองส่งเดชเช่นที่ผ่านมา